ARTIGO ORIGINAL

ILEGALIDADES E IRREGULARIDADES DA FISCALIZAÇÃO ÉTICO-PROFISSIONAL NA ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE: ESTUDO DOCUMENTAL

Rodrigo Guimarães dos Santos Almeida1, Andrezza Gabrielly dos Santos Soldera2, Rosilene Rocha Palasson3, Sebastião Junior Henrique Duarte4

1 Doutor em Ciências. Universidade de São Paulo. Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto. Ribeirão Preto, São Paulo, Brasil. Orcid: https://orcid.org/0000-0002-4984-3928. E-mail: rgclaretiano@gmail.com  

2 Mestre em Enfermagem. Doutoranda pelo Programa de Pós Graduação em Enfermagem Fundamental. Universidade de São Paulo. Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto. Ribeirão Preto, São Paulo, Brasil. Orcid: https://orcid.org/0000-0001-9000-5179. E-mail: andrezzasoldera@usp.br

3 Doutora em Enfermagem. Universidade Federal de Mato Grosso do Sul. Instituto Integrado de Saúde. Curso de Graduação em Enfermagem. Campo Grande, MS, Brasil. Orcid: https://orcid.org/0000-0003-1474-7503. E-mail: rrpalasson@gmail.com

4 Doutor em Ciências. Universidade Federal de Mato Grosso do Sul. Faculdade de Medicina. Campo Grande, MS, Brasil. Orcid: https://orcid.org/0000-0003-3161-9669. E-mail: sjhd.ufms@gmail.com

RESUMO

Objetivo: identificar as principais irregularidades e ilegalidades do exercício profissional da enfermagem em unidades de atenção primária à saúde. Método: estudo documental e quantitativo, realizado com processos administrativos de 2019 a 2023, por meio de um instrumento com variáveis referentes ao perfil institucional e às irregularidades e ilegalidades notificadas. Resultados: foram analisadas 22 unidades de saúde. Em relação às irregularidades, observou-se a inexistência/inadequação de documentos relacionados ao gerenciamento dos processos de trabalho da enfermagem, principalmente a escala de serviço, e a falta de cálculo de dimensionamento de pessoal de enfermagem. Quanto às ilegalidades, a principal foi a inexistência de anotação de responsabilidade técnica. Conclusão: as fragilidades observadas comprometem a segurança do cuidado e evidenciam a necessidade de ações de gestão e educação permanente em enfermagem na Atenção Primária à Saúde. No entanto, acredita-se que o processo de fiscalização possa culminar em medidas a fim de sanar essas deficiências, além de garantir uma prática de enfermagem adequada para atender às necessidades dos usuários e da comunidade.

Descritores: Regulação e Fiscalização em Saúde; Organizações de Normalização Profissional; Serviços de Enfermagem; Enfermagem; Atenção Primária à Saúde.

O que já se sabe:

• A fiscalização do exercício profissional da enfermagem visa garantir a legalidade e a segurança das práticas nos serviços de saúde.

• A Atenção Primária à Saúde representa o principal campo de atuação da enfermagem no Sistema Único de Saúde, mas enfrenta desafios relacionados à gestão e ao dimensionamento de pessoal.

• Há lacunas no conhecimento sobre a prevalência de ilegalidades e irregularidades no exercício profissional da enfermagem em unidades da Atenção Primária à Saúde, especialmente no nível local.

O que este artigo acrescenta:

• O estudo identificou que a principal ilegalidade nas unidades de Atenção Primária à Saúde foi a ausência da anotação de responsabilidade técnica, comprometendo a segurança do cuidado.

• As irregularidades mais frequentes incluíram falhas na elaboração da escala de serviço e ausência de dimensionamento de pessoal de enfermagem conforme a legislação vigente.

• Destaca-se a necessidade de fortalecer a formação profissional e a educação permanente, visando apoiar o responsável técnico, aprimorar a elaboração de escalas e assegurar o dimensionamento de pessoal conforme a legislação.

INTRODUÇÃO

No Brasil, o Conselho Federal de Enfermagem (Cofen) e os 27 Conselhos Regionais de Enfermagem (Corens) constituem, em conjunto, uma autarquia pública federal com a finalidade de regulamentar o exercício da enfermagem, conforme os preceitos das leis 2.604/55, 5.905/73 e 7.498/86(1-3). Na formulação de políticas disciplinadoras, cabe ao Cofen a publicação de resoluções e pareceres normativos, a serem executados pelos Corens junto à equipe de enfermagem.

Em âmbito nacional, na categoria de enfermagem existem dois níveis com formação universitária, representados por enfermeiros, e outros três com nível de ensino médio, constituídos por técnicos de enfermagem, auxiliares de enfermagem e parteiras. De acordo com dados do Cofen de 2023, o país conta com aproximadamente 3 milhões de profissionais de enfermagem registrados(4).

Quanto ao processo de trabalho, a Lei nº 7.498/86 e o Decreto nº 94.406/87 trazem as atribuições de cada categoria profissional da enfermagem(3,5). Outros documentos também norteiam as atividades a serem exercidas, como protocolos do Ministério da Saúde, pareceres dos Corens, notas técnicas, entre outros. Em que pese a importância dos documentos orientadores do exercício da enfermagem, cada profissional deve ter conhecimento das normas que os respaldam nas questões éticas e legais, perante o próprio sistema Cofen/Corens e os demais órgãos de controle público(1,3).

Ressalta-se que, entre as finalidades do Sistema Cofen/Corens, destacam-se: 1) normatização, na qual são norteadas as ações a serem empreendidas no exercício profissional; 2) disciplina corretiva, por meio de processos éticos disciplinares em casos de infração ao código de ética; e 3) fiscalização, com o objetivo de prevenir a ocorrência de infrações à legislação e garantir que a enfermagem seja exercida por pessoas habilitadas, entre outras medidas de interesse público e social(6).

Na fiscalização, podem ser autuadas ilegalidades e irregularidades. Constituem ilegalidade as infrações às leis, tanto as que regulam a profissão como as do sistema judiciário. Já as irregularidades são situações de descumprimento total ou parcial dos atos normativos e, portanto, induzem a adoção de providências éticas e/ou administrativas pelo próprio Conselho de Enfermagem(7).

Quanto ao campo de atuação dos profissionais de enfermagem, destaca-se que a maioria atua no Sistema Único de Saúde (SUS), em todos os níveis e serviços oferecidos à população. Eles representam mais de 60% da força de trabalho no SUS e, em conjunto com a equipe multiprofissional, contribuem para as melhorias dos indicadores de saúde, por efetivarem a universalidade do acesso às redes de atenção à saúde, em especial à rede de Atenção Primária à Saúde (APS)(8).

No Brasil, a APS é o principal meio de acesso ao SUS, com grande potencial de resolutividade para a maioria dos problemas de saúde, de forma a promover o cuidado centrado no indivíduo, na família e na comunidade. A efetivação da APS se dá pela Estratégia de Saúde da Família (ESF), que abrange 62,6% dos brasileiros, e pelas unidades básicas de saúde(8).

Segundo o Ministério da Saúde, em 2020, o país possuía 43.286 equipes de ESF, o que demonstra uma participação sociopolítica importante da enfermagem na construção desse nível de atenção, em conjunto com as demais profissões da área da saúde(9-10).

As atividades desenvolvidas na APS são, predominantemente, de baixa densidade tecnológica, contudo, envolvem inúmeras complexidades decorrentes das características do território e de sua população adscrita, bem como pelo nível de vulnerabilidade dos determinantes sociais de saúde(11).

Tomando a relevância das ações de saúde ofertadas à população, bem como a representatividade do número de profissionais de enfermagem que atuam na APS, é fundamental que os Corens tenham, em suas prioridades, o desempenho de atividades nesse âmbito de assistência, em especial a fiscalização dos profissionais e do cumprimento das obrigações dos gestores, para garantir um exercício profissional seguro para a sociedade.

Frente a este cenário, o estudo teve como objetivo identificar as principais irregularidades e ilegalidades do exercício profissional da enfermagem em unidades de atenção primária à saúde.

MÉTODO

Desenho do estudo

Trata-se de uma pesquisa documental, retrospectiva, descritiva-exploratória, de abordagem quantitativa com dados secundários advindos de documentos referentes às atividades fiscais do Coren-MS. Foram utilizadas as recomendações do checklist Strengthening the Reporting of Observational Studies in Epidemiology (STROBE) para a construção e apresentação do estudo.

Local

A pesquisa foi realizada na sede do Coren-MS, situada em Campo Grande, capital do estado. Mato Grosso do Sul é um estado do Centro-Oeste do Brasil com uma população estimada de 2.833.742 habitantes(12) distribuída em 79 municípios. O Coren-MS, além da sede na capital, possui duas subseções: Três Lagoas e Dourados.

Definição da amostra

A rede de assistência à saúde do município é distribuída em 7 distritos sanitários de saúde, que, neste estudo, serão apresentados com nomes de plantas do cerrado para preservar a identidade das instituições. São eles: 1) Bromélia, 2) Samambaia, 3) Orquídea, 4) Aguapé, 5) Ipê, 6) Figueira e 7) Carandá; totalizando 74 unidades de saúde (53 Unidades de Saúde da Família - USF e 16 Unidades Básicas de Saúde - UBS), com uma cobertura de atenção primária de 88,4% da população(13). Para a definição da amostra, foi realizada amostragem aleatória simples para a seleção de quatro unidades de cada distrito, o que gerou um N de 22, sendo 14 USF e 8 UBS.

Fontes de dados e Critérios de seleção

Foram incluídos processos administrativos (PADs) iniciados a partir de 2019. Foram excluídos PADs para avaliação de liberação de responsabilidade técnica, pois estes não possuem relatório padrão de fiscalização. Não compuseram a amostra deste estudo PADs anteriores a 2019, por ter havido uma mudança no processo de fiscalização, que anteriormente era realizado por equipe de saúde da família em vez de por unidade de saúde.

Coleta de dados

Os dados foram coletados de outubro de 2022 a janeiro de 2023. O instrumento para coleta de dados foi desenvolvido pelos pesquisadores com base no termo de fiscalização inicial proposto pelo Manual de Fiscalização do sistema Cofen/Corens, que norteia a visita de fiscalização e envolve as variáveis relacionadas às irregularidades e ilegalidades notificadas.

Análise e tratamento dos dados

Os dados obtidos foram codificados e digitados em planilhas do Microsoft Excel. A análise dos dados foi realizada de maneira descritiva, utilizando quadros de frequências absolutas e relativas (%), que categorizavam as ilegalidades e irregularidades notificadas.

Aspectos éticos

Este estudo é parte de um macroprojeto denominado “Conselho Regional de Enfermagem de Mato Grosso do Sul: análise das implicações normativas, disciplinares, fiscais e éticas”, aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, sob o número CAAE: 58753722.9.0000.0021.

RESULTADOS

Foram analisadas 22 (29,7%) unidades de saúde do município. A distribuição do número de profissionais por unidade é apresentada na Tabela 1.

Tabela 1 – Distribuição dos profissionais de enfermagem por distrito sanitário de saúde e unidade. Campo Grande, MS, Brasil, 2025. (N=22)

*Nome fictício dado aos distritos de saúde. **Unidade de Saúde da Família com Residência Multiprofissional em Saúde da Família.

Fonte: Elaboração própria.

O Quadro 1 apresenta as ilegalidades por distrito e a notificação realizada. Observa-se a ausência de anotação de responsabilidade técnica do serviço de enfermagem como a principal ilegalidade.

Quadro 1 - Ilegalidades notificadas por distrito sanitário de saúde e notificação realizada. Campo Grande, MS, Brasil, 2025. (N=22)

F = Frequência.

Fonte: Elaboração própria.

O Quadro 2 apresenta as irregularidades por distrito e a notificação realizada. Nota-se a predominância de irregularidades quanto à situação dos profissionais junto ao conselho de classe e à falta de cálculo de dimensionamento de pessoal de enfermagem segundo a legislação vigente.

Quadro 2 – Irregularidades notificadas por distrito sanitário de saúde e fatos constatados. Campo Grande, MS, Brasil, 2025. (N=22)

F = Frequência.

Fonte: Elaboração própria.

DISCUSSÃO

No trabalho coletivo em saúde, no qual a enfermagem está inserida, suas ações, realizadas por meio de um saber específico e articulado com os demais profissionais, têm como finalidade o provimento de cuidados efetivos na APS, em um contexto político-social que favoreça essa prática(14-15).

O exercício profissional da enfermagem na APS é estabelecido pela Lei nº 7.498/86 e por normativas regulamentadoras do sistema Cofen/Corens, assim como é direcionado pela Política Nacional da Atenção Básica (PNAB), que define as competências gerenciais e assistenciais do trabalho dos enfermeiros no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)(3,16). As ações são voltadas às pessoas, às famílias e às comunidades, desenvolvendo atividades para a promoção, a manutenção e a recuperação da saúde, nos âmbitos do gerenciamento, do ensino, da pesquisa e da participação política(17).

No escopo do trabalho de enfermagem na APS, destacam-se atividades de cunho assistencial, gerencial e educacional. Dentre as atividades gerenciais, sobressai a ação de cumprir todos os dispositivos legais da profissão, como manter informações necessárias e atualizadas de todos os profissionais de enfermagem que atuam na instituição, assim como organizar o serviço utilizando instrumentos administrativos como regimento interno, normas, rotinas, protocolos e procedimentos operacionais padrão (POPs)(16).

Nesta perspectiva, os achados deste estudo apontam que a principal ilegalidade identificada foi a inexistência de anotação de responsabilidade técnica do serviço de enfermagem nas unidades de saúde participantes. Isto é, nas unidades analisadas, o enfermeiro que atuava como Responsável Técnico (RT) não estava com seu cargo regularizado junto ao conselho(17).

A responsabilidade técnica de um serviço em uma instituição é concedida de forma autônoma e implica a posse de uma Certidão de Responsabilidade Técnica (CRT), que configura o RT como o interlocutor entre a instituição e o Coren da jurisdição. Além de interlocutor, o RT deve assegurar uma assistência de enfermagem ética e segura e integrar as áreas assistenciais, administrativas, de ensino e pesquisa. Por isso, deve conhecer a interação dos processos organizacionais para contribuir com o sucesso dos resultados da instituição(17-18).

Observa-se uma dificuldade na comunicação dos profissionais com o conselho, pois é de responsabilidade dos enfermeiros indicados para a função informar quando há troca de representante do cargo. Tal fato impossibilita que o conselho realize o cancelamento da CRT, pois desconhece a transferência desse profissional da instituição. Esse achado pode estar relacionado à elevada rotatividade de profissionais nas unidades básicas, já observada na literatura, e à falta de informação sobre a necessidade de regularização.

Considerando que os concursos e as contratações de pessoal na maioria das vezes são realizados sem especificação da vaga e do local de trabalho, no caso das unidades de saúde da APS, há uma grande rotatividade entre os profissionais até que haja uma adequação de interesses, sejam eles da instituição ou do próprio profissional. Essa alternância é prejudicial para a criação de vínculos entre a unidade, a equipe e a comunidade, mas, em muitas instituições, privadas ou públicas, constitui-se um preceito de gestão profissional(19).

A rotatividade pode influenciar a qualidade e a segurança da assistência prestada ao usuário, além de desencadear dificuldades no serviço para o preenchimento de documentos gerenciais e de produção. Ao serem alocados em outras unidades sem o cancelamento da CRT, os profissionais continuam sendo responsáveis por todas as ocorrências relativas à equipe de enfermagem, pelo desenvolvimento e conhecimento dos processos de trabalho, das normas e rotinas, dos registros relativos à assistência e pelos relacionamentos interpessoais com a equipe(20).

Nesse tocante, na regularização dos documentos gerenciais, identificada como uma irregularidade, observou-se também a inadequação de documentos relacionados ao gerenciamento dos processos de trabalho, principalmente no que se refere à inadequação da escala de serviço. Essa constatação relaciona-se diretamente com a ausência de um RT regularizado, visto que é esse profissional o encarregado de sua elaboração.

A realização da escala de serviço de maneira adequada é uma problemática recorrente na categoria. A compreensão dos fatores intervenientes na elaboração das escalas de trabalho faz-se necessária, dos quais se destacam: o número de funcionários, as cargas horárias, os atestados, as limitações e a produtividade dos funcionários envolvidos e o tipo de atendimento. Todos esses pontos devem ser avaliados a fim de garantir a elaboração de uma escala que promova uma assistência eficaz(21).

A inexistência ou ausência de enfermeiro para supervisão em locais onde são realizadas atividades de enfermagem foi verificada em apenas duas unidades da amostra. De acordo com a Lei nº 7.498/86, as atividades de enfermagem em instituições de saúde, públicas e privadas, e em programas de saúde, somente podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão de enfermeiro. Logo, trata-se de um fato preocupante, pois, caso haja a necessidade de realização de procedimentos mais invasivos ou da tomada de decisão em casos de urgência e emergência, sua ausência pode colocar em risco a saúde do usuário(3).

Além disso, ao supervisionar, o enfermeiro colabora para promover a construção de ambientes de trabalho saudáveis, com valorização das interações, estabelecimento de confiança, fortalecimento do trabalho em equipe e apoio aos trabalhadores, aspectos que resultam na promoção da segurança psicológica no âmbito da atenção básica(22).

Dessa forma, justifica-se a necessidade do dimensionamento adequado de recursos humanos por meio de ferramentas que permitam a sistematização da assistência de enfermagem, de modo que os profissionais não exponham os usuários a riscos nem sofram sanções éticas por negligência.

O dimensionamento de pessoal de enfermagem pode estar ligado à viabilização da qualidade da assistência. Na contramão desse avanço, a PNAB, atualizada em 2017, representa um retrocesso ao flexibilizar a cobertura populacional e o quantitativo de profissionais, tornando o cálculo indefinido, diferentemente do que era previsto na política de 2011(16).

Em algumas unidades, foi verificada a necessidade de adequar o dimensionamento e, em outras, não havia registro da realização do cálculo. Tais achados apontam que os enfermeiros RTs possuem dificuldades com a realização e/ou adequação do cálculo de dimensionamento na APS. Esse fato pode estar relacionado ao desconhecimento das legislações vigentes, visto que tal ferramenta foi instituída há poucos anos neste nível de atenção, e implica a necessidade urgente de melhor formação dos profissionais quanto à temática(23-24).

Dessa forma, é importante que os enfermeiros utilizem instrumentos gerenciais para que consigam realizar o dimensionamento adequado, visando buscar mudanças no trabalho da equipe de enfermagem e na melhoria da assistência oferecida(24).

Cabe ressaltar que o dimensionamento está relacionado ao número de profissionais e às atividades desenvolvidas junto à instituição de saúde. Quanto à contratação de pessoal, esta não é de responsabilidade do RT, mas o mapeamento dos indicadores das atividades realizadas será imensamente necessário para o cálculo do dimensionamento e para o fortalecimento da solicitação de contratação de profissionais, caso seja necessário.

Estão aptos a atuar na enfermagem os profissionais devidamente regularizados junto ao conselho. Foi observado em 50% das unidades que havia profissionais que não estavam regulares quanto à carteira de identidade profissional. Tal irregularidade pode estar relacionada a questões de pagamento da anuidade, emissão de identidade definitiva, vencimento do documento ou transferência de jurisdição.

O desconhecimento do trabalho realizado pelos conselhos por parte de alguns profissionais pode estar associado à visão equivocada de que a fiscalização — em especial da CIP e de documentos comprobatórios — é uma atitude meramente punitiva. No entanto, sua regularização garante amparo ético e legal para o exercício profissional(25-26).

A falta de informação sobre as normativas, os preceitos éticos e legais, e os direitos e deveres da profissão, seja durante a graduação ou após o ingresso no mercado de trabalho, contribui para o não reconhecimento da devida importância do conselho de classe, das associações de ensino e dos sindicatos para a profissão. Dessa forma, faz-se importante, cada vez mais, uma formação que supra essa carência e que estratégias de educação permanente e continuada possam dar subsídios para o exercício profissional e garantir uma assistência de qualidade à sociedade.

Outro aspecto a ser considerado é o papel indutor de formação das unidades de saúde do SUS, visto que várias delas possuem programas de residência multiprofissional. Portanto, esses cenários possibilitam, além de uma formação especializada, uma maior vivência do trabalho em equipe e da interprofissionalidade(27). No entanto, para serem campos de prática que colaboram com a formação, as unidades precisam estar adequadas às exigências sanitárias, ao exercício legal das profissões e às condições trabalhistas.

Considera-se como limitação deste estudo o não acompanhamento dos desfechos do processo de fiscalização nessas unidades, bem como a legislação específica da enfermagem brasileira, o que torna a comparação com outras realidades infactível.

CONCLUSÃO

A pesquisa possibilitou identificar, mesmo que de modo amostral, que as unidades de saúde da APS possuem fragilidades relacionadas à regularização do serviço de enfermagem. Frente a este contexto, acredita-se que o processo de fiscalização deva culminar em medidas ativas que possam sanar essas deficiências e garantir uma prática de enfermagem adequada para atender às necessidades dos usuários e da comunidade. Assim, é preciso subverter a lógica da fiscalização atrelada à punição para dar lugar à formação. Como implicações para a prática, considera-se importante que, no âmbito da Política Nacional de Educação Permanente, seja fortalecida a temática da fiscalização ético-profissional, bem como que as instituições de ensino formadoras desenvolvam melhor o tema dentro de seus currículos para os futuros profissionais.

CONFLITO DE INTERESSES

Os autores declaram não haver conflito de interesses.

FINANCIAMENTO

O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001 e Universidade Federal de Mato Grosso do Sul – UFMS/MEC – Brasil.

REFERÊNCIAS

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Submissão: 30-Jul-2025

Aprovado: 15-Set-2025

Editores:

Rosimere Ferreira Santana (ORCID: 0000-0002-4593-3715)

Geilsa Soraia Cavalcanti Valente (ORCID: 0000-0003-4488-4912)

Cristiano Bertolossi Marta (ORCID: 0000-0002-0635-7970)

Autor correspondente: Andrezza Gabrielly dos Santos Soldera (andrezzasoldera@usp.br)

Editora:

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